编者按：为适应经济和社会发展需要并与国家编制五年计划更好衔接，推进国民经济核算与统计调查体系的综合配套改革，国务院(2003)29号文件决定，在2004年开展第一次全国经济普查，今后全国经济普查将每10年进行两次。经济普查是为正确认识国情、准确把握国力、科学制定国策而采取的一项重要举措，是我国经济生活的一件大事。如何将这项没有先例的活动纳入法制轨道，使其依法顺利进行和完成，对法学界来说是一个亟待研究和解决的新课题。刘双舟博士的这篇文章，对经济普查进行了初步的法律分析，以期更多的同仁来共同关注。
2004年开展的全国经济普查，是我国有史以来的第一次全国性的经济普查活动，而且今后还将长期开展。经济普查对于法学界来讲，或许还是一个陌生的概念。笔者用一家之言，试图对此进行粗浅的法律分析，作为引玉之砖，企盼法学同仁不吝赐教。
一、重新认识行政调查在行政法上的地位
经济普查本身是一种国家统计行为。统计法第二条规定：“统计的基本任务是对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督。”第十条第一款规定：“统计调查应当以周期性普查为基础，以经常性抽样调查为主体，以必要的统计报表、重点调查、综合分析等为补充，搜集、整理基本统计资料。”这是开展经济普查的主要法律依据。开展经济普查，是履行政府职责，为国家提供信息服务的重要活动，从这个角度讲，经济普查是一种具体行政行为，应由行政法来调整。但是，经济普查本身并不是一个准确的行政法概念。笔者认为，从其整体特征而言，经济普查活动是国家行政主体的一种行政行为，其涉及的法律关系主要是统计行政主体与统计调查对象以及其他参与该项活动的法律主体之间的权利义务关系，主要内容是统计行政主体通过要求相对人填写有关表格、进行登记、或者保留、报送有关资料等方式来搜集和获取相关资料，所以经济普查应当属于行政调查行为的范畴。也就是说，经济普查是一种行政调查行为，属于行政调查中的强制性调查。
行政调查在传统的行政法理论上，始终没有取得其应有的独立地位，即使在研究行政调查行为时，也很少将经济普查这样的统计行为纳入研究范畴。一般认为，行政调查是指为了实现一定的行政目的，由行政主体依据其职权，对一定范围内的行政相对人进行的，可能影响相对人权益的检查、了解等信息收集活动。它不同于公安机关或检察机关为追究犯罪而进行的刑事侦查和人民法院为裁判而进行的法庭调查，与立法机关为了立法而进行的征求意见活动也有所不同。它是由行政主体采取的一种具体行政行为。
行政调查对于行政管理和社会发展都非常重要，但是行政法学界对其研究却十分薄弱。由于行政调查的形态过于复杂，在性质上兼备了程序法和实体法上的意义，因此，要想在行政法上对行政调查做出准确的定性不易。鉴于行政调查构成了几乎所有其他行政行为的必经程序，而且大多数情况下，行政调查是起准备或辅助作用的事实行政行为，传统行政法理论上有一种观点认为，行政调查只是行政程序的一个阶段；另外，由于大部分行政调查是行政主体的职权行为，调查权的行使既不需要以调查对象的申请或请求为前提，也不需要采取协商方式来实现，而是行政主体根据其职能、职责的需要，单方面主动地作出决定，具有较强的强制性，所以传统行政法理论中也有人将行政调查定性为一种行政即时强制。笔者认为，在新形势下，对于行政调查的法律性质及其在行政法上的地位应该重新认识，对传统行政法理论中含义较窄的行政调查概念应做广义的解释，应当确立行政调查在行政法上的独立概念资格，将行政调查作为一个囊括经济普查等活动在内的独立的一类具体行政行为来研究。 二、经济普查的现实要求尽快出台普查法
我国传统的统计调查方法体系，基本上是按照计划经济体制和分级管理的要求形成的，中间环节多，受到的干扰较大，统计信息失实的现象比较严重。在总结我国多年统计经验和借鉴国际上成功作法的基础上，国务院于1994年批转了国家统计局《关于建立国家普查制度改革统计调查体系的请示》，确定了以周期性普查为基础，以经常性抽样调查为主体的统计调查方法体系，全国人大常委会也相应地对统计法作了修订，该法第十条第一款的规定，以法律的形式肯定以周期性普查为基础的统计调查方法体系，明确了普查在整个统计调查体系中的基础地位。
普查是专门组织的、全国性的、对全体统计调查对象普遍进行的一次性全面统计调查，实践证明普查取得的统计数据，一般比经常性的全面报表调查取得的数据更为全面、系统、准确、可靠。但是由于普查涉及范围广、参与部门多、技术要求高、工作难度较大，单靠统计部门是无法完成的，需要多部门的通力合作，再加上普查的成本较高，目前世界上大部分发达国家仍采用单项调查。建国以来我国进行的几次人口普查、工业普查和第三产业普查，名为普查，事实上也还是按单项调查的模式来进行的，主要的法律依据是以统计法为核心的统计法律体系。但是，由于我国现行的统计法律体系无法涵盖普查活动中涉及到的所有法律关系，因此，普查并不能作到真正的有法可依。在这种情况下，各级政府的红头文件往往充当了重要角色。这次全国经济普查就是由国务院(2003)29号文件启动的。
经济普查属于行政强制调查，被调查者负有依法如实提供统计资料的法定义务，无权对调查予以拒绝。对虚报、瞒报、伪造、篡改普查资料的单位和个人还要依法追究法律责任，这种调查往往以影响被调查者的隐私权、财产权或营业自由等为代价，而这些权利恰恰是宪法规定的公民的最重要的基本权利。依据法律保留原则，宪法关于公民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。所以主要依靠政府文件来规范经济普查这样一些大型调查活动的现状应该尽快加以改变。
统计法第十条第二款规定：“重大的国情国力普查，需要动员各方面力量进行的，由国务院和地方各级人民政府统一领导，组织统计机构和有关部门共同实施。”因此，为保证这次普查的顺利进行，切实加强对此项工作的组织和领导，国务院专程为此成立了第一次全国经济普查领导小组，小组成员涉及到中央和国务院的多个部门。同时，国务院还要求地方各级人民政府设立相应的普查领导小组及其办公室。统计法虽然明确授权国务院对普查活动进行组织和领导，但是除了对统计机构、统计人员以及被调查者的权利义务有较明确的规定外，对经济普查活动中其他参与主体的权利义务以及法律责任没有任何规定，这无形中使这项重大的社会活动缺少了重要的法律保障，也使普查结果的科学性和准确性大打了折扣。总之，统计法并不能完全代替普查法，经济普查的长久性和其重要性迫切要求尽快制定一部既符合我国实际又符合国际一般规则的普查法，使各种普查真正能作到有法可依。
(作者系中央财经大学教师、法学博士)
责任编辑:姚宇
